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以PPP撬动公共产品变革而非单纯政府融资工具

发布时间:2021-01-25 15:12:10 阅读: 来源:煮蛋器厂家

以PPP撬动公共产品变革 而非单纯政府融资工具

总之,当前中央决策层大力推广PPP,并不是将其单纯作为政府融资工具看待,也并非要将其作为稳增长的刺激工具来使用,而是寄望PPP能够撬动公共服务变革,创新公共产品和服务供给模式,缓解公共产品和服务的供需矛盾,并在公共和公益领域探索政府与市场的新边界。

5月13日,国务院总理李克强在主持召开的国务院常务会议上指出,在交通、环保、医疗、养老等领域,推广PPP模式,以竞争择优选择包括民营和国企在内的社会资本,扩大公共产品和服务供给,并依据绩效评价给予合理回报,是转变政府职能、激活市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。

自去年以中央决策层重点推广PPP模式以来,各级政府对PPP模式投入了极大热情和兴致;然而,现实很骨感,出现剃头挑子一头热之虞:各级政府对PPP热情高涨,但社会资本则显得相对冷静,据媒体报道,截至目前,各级政府推出的PPP项目中,与社会资本达成初步意愿的仅占六分之一左右。

其实,当前社会资本对PPP模式的冷静是正常和理性的。首先,目前社会对PPP模式的认知存在明显的误区,一些社会资本、专家学者,甚至一部分政府部门,把PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式,尤其是4月宏观数据再度佐证中国经济持续回落的势头并未有效扭转,PPP模式更被误导为投资刺激工具和政策安排。鉴于当前中国经济正在历经前期刺激消化和阵痛期,加之上一轮刺激计划中许多投资项目缺乏严格的可行性研究而仓促上马,这加重了社会资本对PPP项目的可行性与有效性的疑虑。

事实上,把PPP模式理解为新的融资安排从认识上看并不正确,尽管PPP模式客观上带有向社会融资的效应,但PPP的本质是更高效地满足社会对公共产品和服务的诉求,更有效地利用好政府财政资源,以及遵循经济社会规律,深化改革和促进政府职能的转型,并更清晰地厘清政府与市场边界。

当前国务院大力推广PPP模式,本质上是推动一场新的公共产品和服务变革。在大力推广PPP模式之前,在公共产品和服务方面,公共财政更多地用于基础设施建设等硬件性投入,如政府投入的许多资源,实际上成为了钢筋水泥组成的形象工程,未有效形成居民亟需的公共服务和产品的有效供给,更谈不上公共财政效用的最大化。而通过推广PPP模式,公共产品和服务就可走出政府自产自供的封闭格局,并逐渐采取向社会购买的方式,这不仅可降低公共财政资源的沉淀,而且使其具有了杠杆化效应。因此,如果能够切实有效地推进PPP模式,可使其成为公共产品和服务的“供给革命”。

当然,这需要对公共性和公益性进行科学合理的定义,把公共性和公益性产品和服务严格匡定在非排他性、非竞争性和自然垄断领域,而将可以通过市场竞争获得合作的领域交还给市场,如医疗(包括部分非预防性公共医疗)、部分教育、部分环保和交运等,可以尝试市场化取向,让市场进行充分定价,提升政府采购的市场化,避免政府集运动员与裁判员于一身的角色错位。

其次,政府需为PPP模式提供稳定的法律和制度秩序,使PPP模式具有法律和制度稳定性,避免基于政策推动的不稳定性。当前PPP项目大都是投资周期跨越官员法定任职周期的久期化项目,因此用全国人大立法的方式规范PPP市场秩序,比单纯基于政策因素更有利于缓解社会资本对政策“朝令夕改”的担忧,使PPP模式在法律制度层面具有稳态性,进而使社会资本有效评估PPP项目的投资风险,稳定PPP项目的损益分配,并使参与各方的权责清晰化。

另一方面,立法机关立法制定PPP市场规则时,应明确规定PPP模式的基本理念是政府搭台、市场唱戏,政府与社会资本基于权责对称履行各自职责,尽可能避免在规则制定上把政府放置在不容挑战的主导地位。如若政府在发起的各种特殊目的公司(SPV)中占据主导地位,将社会资本置于项目配资角色,那么PPP将可能沦为单纯的融资工具,削弱社会资本的参与热情,不利于PPP的健康发展。从中央角度看,国务院再度推广PPP,就是希望借助社会、市场力量,通过市场的自由竞争机制,提高公共产品和服务的效率和优化资源配置;而过度强调政府主导,很容易混沌化参与各方的权责,使本具有破产和风险隔离的SPV无法有效履行风险隔离的效用,导致政府事实上承担了隐性或无限的风险连带责任,这显然与国务院推动PPP项目的初衷相背离。

第三,创新PPP产品的实现形式和交易模式,提高PPP项目的市场深度。当前的PPP项目投资规模较大,投资周期也较长,且多为非标准化和非证券化项目,这大大增加了激活PPP资产转让市场的难度,参与方难以有效对冲和分散投资风险。为此,在PPP产品设计上,可按照《合伙企业法》确定普通合伙人(GP)和有限合伙人(LP)的合伙人机制,抑或借鉴众筹模式中的领头人与跟投人机制,并根据项目的特殊性制定特定损益分配条款,用法律的形式明确各自权责;另一方面,PPP产品设计可以实行分级证券化基金模式,把参与PPP项目的各方权责与损益分配机制,内衔至PPP产品设计中,使PPP具有硬约束。同时,不论是合伙人制、领头/跟投的众筹模式,还是分级基金模式等,都应力争对PPP项目进行证券化、标准化处理,使其可在股权和金融交易所交易,提高PPP项目的市场深度和市场交投活跃度,为PPP创造动态优化投资者结构和运营机制环境,为投资者提供用手投票的机制。

总之,当前中央决策层大力推广PPP,并不是将其单纯作为政府融资工具看待,也并非要将其作为稳增长的刺激工具来使用,而是寄望PPP能够撬动公共服务变革,创新公共产品和服务供给模式,缓解公共产品和服务的供需矛盾,并在公共和公益领域探索政府与市场的新边界。各级政府唯有树立起新的改革认知,立足改革创新政府行政理念,才有助于PPP项目真正“适销对路”,激发社会资本的参与热情。

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